Flexible Instrumente in der deutschen Klimapolitik : Chancen und Risiken

Gegenstand dieser im Auftrag des Ministeriums für Umwelt und Verkehr Baden-Württemberg erstellten Studie sind die Chancen und Risiken, die mit dem Einsatz von Instrumenten zur räumlichen Flexibilisierung von Reduktionszielen in der deutschen oder auch in der europäischen Klimapolitik verbunden sind, insbesondere auch für den Fall ihres Einsatzes vor 2008, dem Beginn der Erfüllungsperiode des Kyoto-Protokolls. Von der im November 2000 in Den Haag stattfindenden sechsten Vertragsstaatenkonferenz zur Klimarahmenkonvention werden wichtige Beschlüsse über die Ausgestaltung der drei sog. "Kyoto-Mechanismen" - dem Emissionsrechtehandel (emissions trading), der gemeinsamen Umsetzung von Klimaschutzmaßnahmen (joint implementation) und dem Mechanismus für umweltverträgliche Entwicklung (clean development mechanism) - zur Flexibilisierung der Reduktionsverpflichtungen aus dem Kyoto-Protokoll erwartet. Die eröffneten Möglichkeiten zur Nutzung von Flexibilisierungsinstrumenten werden, wie die Modellrechnungen im fünften Kapitel zeigen, die Kosten der Einhaltung der Reduktionsziele maßgeblich beeinflussen und damit auch einen wesentlichen Einfluß auf den weiteren Ratifizierungsprozess des Kyoto-Protokolls ausüben. Trotz einiger Unwägbarkeiten sollte sich die deutsche Politik angesichts der im zweiten Kapitel aufgezeigten Prozesse in der internationalen und europäischen Klimapolitik auf ein unter Umständen schon baldiges Inkrafttreten des Protokolls einstellen. Die Europäische Union plant vorbereitend die Einrichtung eines innergemeinschaftlichen Systems für den Emissionshandel schon ab dem Jahr 2005. Solche frühzeitigen Klimaschutzmaßnahmen sind nicht nur geeignet, notwendige Lernprozesse auszulösen, sondern ermöglichen auch eine "weichere" Anpassung der Klimagasemissionen. Dies erscheint wichtig, denn vor dem Hintergrund der im dritten Kapitel dargestellten Emissionsprojektionen wird deutlich, dass einige Staaten erhebliche Anstrengungen unternehmen müssen, um ihre Kyoto-Reduktionspflichten zu erfüllen. Dabei sollte bei der Wahl "frühzeitiger" Maßnahmen hoheitlichen und verbindlichen Instrumenten, wie eben z.B. nationalen oder EU-weiten Emissionshandelssystemen, der Vorzug gegeben werden, denn die sog. "freiwilligen" Maßnahmen sind durch immanente Anreizprobleme gekennzeichnet. "Frühzeitige" Maßnahmen werfen die im vierten Kapitel behandelte Frage auf, ob mit ihnen eine Beeinträchtigung der nationalen Wettbewerbsposition gegenüber Ländern verbunden ist, welche mit ihren Klimaschutzanstrengungen im Wesentlichen erst mit dem Jahr 2008 beginnen wollen. Aus theoretischer Sicht sind hier verschiedene Wirkungsmechanismen vorstellbar, die zum einen Verluste an Wettbewerbsfähigkeit implizieren, aber zum anderen auch eine Stärkung der internationalen Wettbewerbsposition bedeuten können. Empirische Studien kommen allerdings relativ einhellig zu dem Schluss, dass ein Einfluss von Umweltregulierung auf internationale Handelsströme, Produktionsmuster und Direktinvestitionen - ob nun in der einen oder der anderen Richtung - allenfalls schwach bestätigt werden kann. Fest steht jedoch, dass ein Land, ein regionaler Zusammenschluss oder eine internationale Vertragsstaatengemeinschaft durch die räumliche Flexibilisierung von Reduktionsanstrengungen, z.B. über einen Emissionsrechtehandel, erhebliche Effizienzgewinne erzielen kann. Aber auch Dritte können von der Flexibilisierung profitieren, im konkreten Fall die Nicht-Annex B-Vertragsstaaten, etwa die Gruppe der Entwicklungsländer. Grund hierfür sind neben dem ggf. zusätzlich erzielbaren Einkommen aus dem Verkauf von Emissionsminderungsleistungen vor allem auch die geringeren Einbußen in der Weltkonjunktur, sprich ihre verbesserten Exportchancen, wenn es gelingt, die Anpassungskosten in den Annex B-Ländern möglichst gering zu halten