Het toezicht op de naleving van de eisen uit het Bouwbesluit

De betekenis van technische voorschriften voor bouwwerken vastgelegd in het Bouwbesluit is onverminderd groot. De eisen dienen meerdere doelen zoals de bescherming van de belangen van eigenaren en gebruikers van gebouwen, van derden maar ook van maatschappelijke belangen. Voorschriften hebben alleen betekenis als ze ook gehandhaafd worden. De naleving van voorschriften in het Nederlandse bouwproces laat te wensen over gezien de problemen met constructieve veiligheid en indicaties over achterblijvende energieprestaties van gerealiseerde gebouwen. De voorschriften voor energieprestaties en in het verlengde daarvan voor gezondheid, zullen in de komende jaren strenger worden. We kunnen constateren dat het belang van een betrouwbaar systeem voor het verzekeren van de naleving van de voorschriften groot is en aan belang toeneemt. Wij zijn ervan overtuigd dat naleving alleen kan worden gegarandeerd als er expliciete toetsen worden uitgevoerd op het ontwerp, toezicht tijdens de uitvoering en een inspectie van de opgeleverde gebouwen. Deze toetsen, het toezicht en de inspectie kunnen worden uitgevoerd door de gemeente, door onafhankelijke private bureaus en door de uitvoerders van de primaire processen (architect, adviseur en bouwbedrijf). Gezocht moet worden naar een optimale verdeling van taken en verantwoordelijkheden zodat de zekerheid op naleving wordt gegarandeerd en tevens de regeldruk door procedures en dergelijke geminimaliseerd wordt. Het huidige stelsel van preventieve toetsingen in het kader van de bouwvergunning en het toezicht op de uitvoering door de gemeenten wordt vaak ervaren als een stelsel dat voor een te grote regeldruk zorgt. De rechtstreekse doorwerking van de voorschriften van het Bouwbesluit zou de betekenis van de preventieve toets door gemeenten uithollen. Na een lange voorbereidingstijd is sinds enige maanden het procescertificaat voor de Bouwbesluittoets beschikbaar. Deze wordt momenteel door verschillende gebruikers op basis van afspraken in een convenant geaccepteerd als alternatief voor de traditionele gemeentelijke toetsing. De minister van WWI heeft de intentie uitgesproken om de Gecertificeerde Bouwbesluittoets ook wettelijk te verankeren. Dit roept de vraag op wat het effect daarvan zal zijn op de verdeling van verantwoordelijkheden tussen gemeenten en gecertificeerde toetsbureaus, als de preventieve toetsing nog steeds onderdeel uitmaakt van de bouwvergunning. Deze ontwikkelingen maken de vraag urgent wat een optimaal model om de naleving van het Bouwbesluit zeker te stellen. s het model werkbaar waarin een aanvrager kan kiezen tussen een preventieve technische toets uitgevoerd door een gecertificeerd bureau óf uitgevoerd door de gemeente, een zogenaamd duaal stelsel (model I)? Voordeel van dit stelsel is de marktwerking die kan ontstaan tussen verschillende partijen en de gemeenten. Dit kan een positief effect hebben op de kosten en ook op de kwaliteit, mits er voldoende supervisie op het systeem blijft bestaan. Er zijn veel landen waar zo’n systeem bestaat en de ervaringen zijn redelijk positief. Voordeel is dat er ook technische expertise blijft bij de gemeenten. Nadeel is dat, doordat een deel van het werk bij de gemeenten weg zal gaan het moeilijker zal zijn om de resterende taken in te vullen. Als gekozen wordt voor dit model is het zinvol om het gepaard te laten gaan met enkele aanvullende maatregelen. In de eerste plaats dient in het geval dat een private partij de technische toetsing uitvoert, de gemeente geen enkele verantwoordelijkheid meer te hebben voor dit deel van de toets. Het model wint aan helderheid als de technische toets ook totaal uit de omgevingsvergunning verdwijnt. In plaats daarvan dient men om te kunnen bouwen wel over een Bouwbesluitgoedkeuring te beschikken. Deze kan worden verstrekt door gecertificeerde bureaus of door gemeentelijke diensten. Om voldoende kwaliteit en capaciteit te kunnen bieden is het zinvol dat gemeenten samen regionale diensten opzetten. Ook voor het toezicht op de uitvoering kan worden gekozen tussen publieke en private partijen. Het systeem wint aan helderheid en kwaliteit als de opdrachtgever één partij kan kiezen die zowel het ontwerp toetst als toeziet op de uitvoering. Het proces zou moeten worden afgesloten met een opleveringstoets alvorens het gebouw in gebruik genomen mag worden. Met name voor energie en binnenklimaat is dit van groot belang. Bovendien geeft dit de eigenaar meer zekerheid over het voldoen aan voorschriften. Een helderder model kan ontstaan als ervan uit wordt gegaan dat gemeenten in het geheel geen preventieve technische toetsen en uitvoeringstoezicht meer uitvoeren, maar wel kunnen beslissen over de invulling van het controleproces door de private partijen (model II procescontrole). Voordeel is dat private partijen veel meer dan bij model I gedwongen worden om toetsing- en toezichtprocessen te ontwikkelen. Gemeenten hoeven geen feitelijke technische controles meer uit te voeren maar kunnen zich specialiseren in supervisie op de procedures van de private partijen. Het model heeft goede perspectieven voor zowel de kwaliteit van toetsingen en toezicht als voor de efficiëntie van de procedures. Belangrijke voorwaarde is wel dat er een heldere basis is voor gemeenten om te beoordelen welke partijen instaat zijn om op voldoende niveau te kunnen toetsen en het toezicht uit te voeren. Het is raadzaam dat er nationale criteria worden vastgelegd. Als dit alleen kan op basis van het procescertificaat voor de Bouwbesluittoets in combinatie met een vergelijkbaar procescertificaat voor het toezicht op de uitvoering, dan zal er geruime tijd over heen gaan voordat er voldoende bedrijven zijn die het kunnen uitvoeren. Bovendien, op basis van een nationaal certificaat hoeft een gemeente niet nadrukkelijk naar het ‘controleplan’ te kijken. De rol van de gemeente is met name van belang om toe te zien op de toedeling van verantwoordelijkheden over alle betrokken partijen. In een andere variant mogen partijen ook een niet gecertificeerd systeem aan de gemeente voorstellen. Per situatie oordeelt de gemeenten of dit voldoet. Indien er te weinig vertrouwen is, kan de gemeente een externe partij aanwijzen die de toetsing en het toezicht moet uitvoeren. Voordeel van het systeem is dat de private partijen worden aangespoord om kwaliteitszorg door te voeren. Er is een heldere verdeling van verantwoordelijkheden. Het kan alleen tot een verbetering van de kwaliteit van toetsing en toezicht leiden als de overheid hoge eisen blijft stellen aan de toetsing- en toezichtprocessen die de private partijen hanteren. Als voor dit model wordt gekozen is het zinvol om aan te kondigen dat over bijvoorbeeld twee jaar het vernieuwde stelsel operationeel zal zijn. In de tussentijd kunnen bedrijven de interne kwaliteitszorg verder ontwikkelen. Tevens moet er aandacht zijn voor de positie van kleine bedrijven. Tenslotte kan worden gedacht aan een situatie waarin geen voorwaarden worden gesteld aan de toetsingsprocessen en de organisatie van het toezicht. De eigen verantwoordelijkheid van eigenaar en uitvoerende partijen wordt sterk benadrukt. De handhaving van het systeem moet worden gerealiseerd door een inspectie bij de oplevering en de mogelijkheid dat de gemeente handhavend optreedt als er niet wordt voldaan aan de voorschriften (Model III: handhaving achteraf). Het model biedt een heldere verdeling van verantwoordelijkheden en maximale deregulering. Wij hebben grote twijfels over dit model. Er zijn ons geen voorbeelden uit andere landen bekend van zo’n model (hoogstens voor eenvoudige bouwwerken). Zelfs in het Franse systeem waar erg wordt geleund op aansprakelijkheid en verzekeringen, is het voor grotere bouwwerken wettelijk verplicht om een extern controlebureau te betrekken. Om een bouwwerk op te leveren dat voldoet aan de eisen van het bouwbesluit zijn controles gedurende het gehele proces noodzakelijk. Achteraf zijn niet alle fouten te constateren en niet of alleen met grote kosten te herstellen. Het model kan alleen functioneren als de private partijen op grote schaal meer gaan doen aan kwaliteitszorg. Op zijn minst moet er bijvoorbeeld weer toezicht namens de opdrachtgever op de bouw worden uitgevoerd. Hoofdconstructeurschap moet zeer serieus worden genomen. Een architect kan alleen zijn titel verkrijgen als hij heeft aangetoond de verantwoordelijkheid te kunnen dragen om ontwerpen af te leveren die aan het Bouwbesluit voldoen. Ook beroepsorganisatie kunnen een belangrijke rol spelen bij het verhogen van de kwaliteitseisen van hun leden. En ook opdrachtgevers moeten zich goed bewust zijn van hun verantwoordelijkheid. Kortom: behalve een kleine aanpassing van de Woningwet vergt zo’n verandering een cultuuromslag in de bouwsector. Voor de Nederlandse situatie bieden model I en model II de beste perspectieven. Model II zou kunnen worden aangemerkt als het model dat over enige tijd wordt ingevoerd. Door een wettelijke erkenning van de Gecertificeerde Bouwbesluittoets kan in de tussentijd model I functioneren. In de transitieperiode zullen initiatieven moeten worden genomen om kwaliteitszorg meer in het bouwproces te integreren. Ook moet er specifiek worden gekeken naar de kleine bouwwerken. Deze maken in aantal en tijdsbesteding een groot deel uit van behandeling door gemeenten. Veelal is er een niet professionele opdrachtgever (eigenaar-bewoner). Voor een groot deel van deze projecten (aan- en verbouwingen) ligt er een mogelijkheid om de energieprestatie van gebouwen te verhogen. Voor deze projecten zou de rol van de gemeente in het proces ook gelegen kunnen zijn in het wijzen op mogelijkheden van het nemen van energiebesparende maatregelen. Dit sluit aan bij de intenties van het Meer met Minder programma.OTB Research Institut