Conceptions of crisis management capabilities - Municipal officials' perspectives

I det svenska krishanteringssystemet har kommunerna ett stort ansvar. En del av ansvaret handlar om att förbereda sig för kriser. Lagstiftningen kräver bland annat att kommunerna genomför risk- och sårbarhetsanalyser och upprättar planer för hur de skall hantera extraordinära händelser. I detta krisberedskapsarbete involveras främst tjänstemän och politiker. Deras föreställningar om sina organisationer och deras krishanteringsförmåga påverkar såväl analyser som de ställningstaganden som görs inom beredskapsplaneringen. Därför är det viktigt att studera dessa föreställningar mer specifikt. Avhandlingens syfte är att öka förståelsen för de föreställningar som tjänstemän och politiker, som involveras i beredskapsplaneringen, uttrycker om sina organisationers krishanteringsförmåga. Framför allt fokuseras kommunala tjänstemän och deras uppfattningar i sårbarhetsanalyser. Den övergripande frågan som ställs i avhandlingen är: vad karakteriserar tjänstemäns och politikers uttryckta föreställningar om sina organisationers krishanteringsförmågor? Tre teman behandlas: Sårbarhet, beroenden och lärande. För varje tema ställs två specifika forskningsfrågor. Temat sårbarhet behandlar först frågan vad tjänstemän i olika organisationer anser vara skyddsvärt. I avhandlingen anses det vara grunden i en sårbarhetsanalys att ha klarlagt vad som är skyddsvärt. Därefter analyseras vilka svagheter tjänstemän och i en del fall politiker anser att deras organisationers krishanteringsförmåga har. Temat beroenden studerar möjligheten, utifrån information som ges vid sårbarhetsanalyser av framför allt tjänstemän, att identifiera i vilken grad deltagande aktörer är beroende av aktörer som inte representerats vid analysen. I samband härmed studeras i vad mån det är möjligt att identifiera aktörer som är särskilt viktiga i hanterandet av det scenario som analyseras. Slutligen behandlas frågan om tjänstemän som representerar olika aktörer i beredskapsarbetet är överens om de beroendeförhållanden som råder mellan de aktörer de representerar. Temat lärande tar upp frågan vad olika tjänstemän som deltar i en sårbarhetsanalys lär sig om sin organisations krishanteringsförmåga och hur den kan utvecklas. Därefter studeras fall där en uppenbar tröghet kan skönjas vad gäller spridandet av kunskap och förståelse till övriga delar av den kommunala organisationen. Frågan som ställs är, i de fall där problem med kunskapsspridning från den kommunala beredskapsgruppen kan skönjas, vad som karakteriserar de tjänstemän som valts ut för att ingå i dessa beredskapsgrupper. Agerar de på ett sätt som ligger i linje med de teorier som finns kring lärandeprocesser i organisationer? För att besvara forskningsfrågorna studerades framför allt föreställningar som uttrycktes av tjänstemän, och i några fall politiker, i eller i samband med, sårbarhetsanalyser. Metoder som användes för att samla in information var enkäter, intervjuer, seminarier och ”tabletop-övningar”. Informationen analyserades genom att systematisera och kategorisera den, samt att försöka se mönster i vad de tillfrågade uttryckte gällande sina organisationers krishanteringsförmågor och deras utvecklingsmöjligheter. Resultatet visar att: 1) Tjänstemän i olika organisationer tar upp olika saker när de identifierar vad som är skyddsvärt. Samtidigt fokuserar de och utvecklar vissa aspekter mer än andra såsom infrastrukturer och fastigheter liksom processer och funktioner; 2) De problem som tjänstemän och politiker identifierar i sina organisationers krishanteringsförmågor kan oftare relateras till vissa delar av organisationen och vissa processer än andra, t ex organisationens strukturer och operativa processer; 3) Tjänstemäns (och i något enstaka fall politikers) kvantitativa bedömningar gjorda vid en tabletop övning gällande vilka aktörer den egna organisationen är beroende av vid en kris kan användas för att identifiera i vilken grad deltagande aktörer är beroende av aktörer som inte representerats vid övningen. Bedömningarna kan också användas för att identifiera aktörer som bedöms vara särskilt viktiga i hanterandet av scenariot. En klassificering kan göras av aktörer och kategorier av aktörer (som t ex informationsaktör, kommunal ledningsaktör) i olika typer såsom Nyckelaktörer, Specialister, Stödjande aktörer och Bakgrundsaktörer; 4) Det finns stora mått av oenighet mellan tjänstemän i deras syn på hur beroende de aktörer de representerar är av varandra. Bara i vart tredje fall där två tjänstemän bedömer sina aktörers respektive beroenden är de helt överensstämmande och i vart sjätte fall kan en stor eller mycket stor diskrepans identifieras; 5) Tjänstemän som deltar i tabletop-övningar lär sig aspekter av krishantering som relaterar såväl till dem själva som individer som till organisationen i stort. Varje individ lär sig emellertid olika brett och olika djupt; 6) I de fall där det finns en uppenbar tröghet i kunskapsöverföringen i en kommun, är det tydligt att individerna som valts ut för att ingå i den kommunala beredskapsgruppen inte tar på sig rollen att sprida kunskaperna vidare i sina egna organisationer.In the Swedish crisis management system, the municipalities have a great responsibility. One part of this responsibility concerns preparing for crises by making risk and vulnerability analyses as well as plans for how to handle extraordinary events. Such preparedness planning involves municipal officials and consequently their conceptions of their organisations’ crisis management capabilities. This makes it vital to look into these conceptions more closely and establish whether specific characteristics can be identified. This thesis aims at gaining understanding of how officials involved in preparedness planning in general and vulnerability analysis in particular explicitly conceive of their organisations’ crisis management capabilities. The thesis poses six specific research questions, pertaining to three themes: vulnerability, dependencies and learning. The results show specific characteristics in how officials conceive of their organisations’ crisis management capabilities. These characteristics appear as similarities, variations, and even disagreements. It is argued that the characteristics as well as what explains them must be considered in the development of society’s crisis management systems