D'un statut fondé sur la libre administration des collectivités à la flexicurité : 30 ans d'évolution de la fonction publique territoriale

La décentralisation, telle qu’imaginée en 1982, a permis la création de collectivités territoriales dotées de compétences propres, d’une autonomie financière et d’un personnel, les fonctionnaires territoriaux. La loi Defferre du 2 mars 1982, Droits et libertés des communes, des départements et des régions , correspond à un engagement électoral, il s’agit d’une promesse historique de la gauche, arrivée au pouvoir quelques mois plus tôt. Si le président Giscard d’Estaing a transformé le statut de Paris en 1975 en remplaçant le préfet, exécutif nommé par le pouvoir central, par un maire élu par le conseil municipal, comme dans toutes les communes de France, il n’était pas parvenu à faire voter son projet de loi sur le Développement des responsabilités locales. Or, la décentralisation est plébiscitée par la population, le climat intellectuel et médiatique de l'époque est très favorable. Cela explique que cette évolution territoriale soit placée au cœur des préoccupations du gouvernement Mauroy et l’un des premiers chantiers mis en œuvre. Dès le 6 juin 1981, le Premier ministre annonçait ainsi : « Nous savons qu’il n’y a pas de changement possible si l’on ne détient pas le pouvoir d’Etat, mais nous disons qu’il ne peut y avoir de changement réel sans une autre répartition et un autre exercice des pouvoirs et des responsabilités dans l’Etat, les collectivités et les entreprises. C’est tout le sens du projet de décentralisation qui sera, sur le plan des institutions, la grande affaire de ce septennat ». G. Defferre, Ministre de l’intérieur et de la décentralisation, insistait sur l’ambition et la nécessité de ce projet : « Avec la décentralisation, la France aura plus de chances de devenir une nation moderne, compétitive, capable de soutenir la concurrence avec les Etats les plus avancés ». C’est dans ce contexte qu’est adoptée la loi du 2 mars 1982. Elle remplace la tutelle pesant sur les collectivités territoriales par un contrôle a posteriori, transfère la fonction exécutive départementale du préfet au profit du président du conseil général, et transforme les régions en collectivités territoriales. Plusieurs textes sont ensuite adoptés pour mettre en œuvre ces évolutions, notamment les lois des 7 janvier et 22 juillet 1983 relatives à la répartition des compétences entre l’État et les collectivités territoriales ou encore, peu de temps après, la loi du 26 janvier 1984 qui crée la fonction publique territoriale pour permettre la réalisation concrète des transferts de compétences. La fonction publique territoriale représente plus du tiers de l'ensemble des fonctionnaires, précisément 57700 employeurs dont les collectivités territoriales, leurs établissements publics et l’ensemble des structures intercommunales regroupent 1,9 millions de fonctionnaires territoriaux. Les métiers de la fonction publique territoriale se caractérisent par leur diversité : action sanitaire et sociale, action culturelle et éducative, développement économique, transport, aménagement du territoire ou encore urbanisme. Ce sont 231 métiers répartis dans 55 cadres d’emplois et 8 filières (administrative, technique, culturelle, sportive, médico-sociale, animation, police municipale, sapeurs-pompiers) qui correspondent aux grands domaines d’intervention des collectivités territoriales. Le statut général des fonctionnaires date de 1946 , il a été repensé à plusieurs reprises, notamment au moment de la décentralisation. Il est composé de quatre lois dont chacune forme un titre. Le Titre premier correspond aux dispositions générales, c’est la loi du 13 juillet 1983 qui porte droits et obligations des fonctionnaires. Le Titre II est consacré à la Fonction publique de l’Etat, il s’agit de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relative à la fonction publique de l’Etat. La Fonction publique territoriale voit son statut précisé au Titre III, issu de la loi du 26 janvier 1984 portant disposition statutaires relatives à la fonction publique territoriale. Enfin, la Fonction publique hospitalière est détaillée dans le Titre IV, c’est la loi du 9 janvier 1986 portant dispositions relatives à la fonction publique hospitalière. Certes, le fonctionnaire territorial est avant tout un fonctionnaire ce qui suppose un rattachement évident au statut général de 1946, mais il est un fonctionnaire des collectivités locales et donc par nature son statut est liée aux principes décentralisateurs d’autonomie locale et de libre administration. La décentralisation a connu ces dix dernières années d’importantes évolutions qui ont à la fois eu une incidence sur les compétences des collectivités territoriales, sur leur autonomie financière mais aussi sur leur personnel suscitant un certain nombre de questions, et parfois quelque inquiétude quant à l’évolution du statut des fonctionnaires territoriaux. Les réformes territoriales ont eu un impact inéluctable sur l’emploi public local. Ce dernier se trouve parallèlement bouleversé par l’introduction de techniques nouvelles de management telle que la gestion prévisionnelle des métiers. Ces techniques s’inscrivent à la fois dans un rapprochement entre secteur public et secteur privé, incontestable depuis quelques années et dont on peut trouver une illustration dans la multiplication des contrats dans la fonction publique. Ces techniques s’inscrivent aussi dans un mouvement plus large de modernisation de l’action publique, d’évolution de la gestion des ressources humaines qui pourrait tendre vers la flexicurité. Plusieurs questions guideront nos réflexions sur l’évolution du statut du fonctionnaire territorial alors même que nous allons fêter les trente ans de sa création : quel est l’impact des réformes territoriales sur l’emploi public local ? Dans les politiques de décentralisation, quelle place pour le fonctionnaire territorial ? Dans la politique actuellement envisagée de modernisation de l’action publique, question plus prospective de l’incidence sur l’emploi public local. Et quid de la privatisation plusieurs fois évoquée