ANALISIS KINERJA DAN KEBERPIHAKAN APBD UNTUK RAKYAT ( STUDI KASUS DI KOTA MADIUN TAHUN 2004-2008 )

Penetapan UU nomor 22 tahun 1999 dan Undang-Undang nomor 25 tahun 1999 oleh pemerintah, mengenai Pemerintah Daerah dan Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Daerah, berimplikasi pada tuntutan otonomi yang lebih luas dan akuntabilitas publik yang nyata yang harus diberikan kepada pemerintah daerah. Selanjutnya, Undang-Undang ini diganti dan disempurnakan dengan Undang-Undang nomor 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dan Undang-Undang nomor 33 tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah. Kedua undang-undang tersebut telah merubah akuntabilitas atau pertanggungjawaban pemerintah daerah dari pertanggungjawaban vertikal ( kepada pemerintah pusat ) ke pertanggungjawaban horisontal ( kepada masyarakat melalui DPRD) . Pasca reformasi terdapat paradigma baru dalam manajemen anggaran daerah. Suatu paradigma yang menuntut lebih besarnya akuntabilitas dan transparansi dari pengelolaan anggaran, dan dengan memperhatikan asas keadilan dan kepatutan. Aspek utama budgeting reform adalah perubahan dari traditional budget ke performance budget ( Mardiasmo, 2002 ) . Reformasi anggaran daerah dimulai dengan penyusunan anggaran daerah yang tidak lagi mengacu kepada PP nomor 6 tahun 1975 tentang Cara Penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah, Pelaksanaan Tata Usaha Keuangan Daerah, dan Penyusunan Perhitungan Anggaran Pendapatan dan Belanja. Perubahan kebijakan tentang anggaran terjadi mengikuti perubahan kebijakan pengelolaan keuangan negara. Salah satu bentuk perubahan kebijakan tersebut dengan mulai diberlakukannya PP nomor 105 Tahun 2000 selanjutnya diganti dengan PP nomor 58 tahun 2005, yang diikuti dengan diterbitkannya Permendagri nomor 13 tahun 2006 dan selanjutnya dirubah dengan Peraturan Menteri Dalam Negeri nomor 59 tahun 2007. Dalam UU nomor 17 tahun 2004 tentang Keuangan Negara, disebutkan di pasal 3 ayat ( 1 ) bahwa keuangan negara dikelola secara transparan. Berkenaan akuntabilitas, disebutkan di pasal 30 dan 31 yang menyatakan bahwa akuntabilitas keuangan negara harus berorientasi kepada hasil. Hal senada juga terdapat pada UU nomor 32 tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah. Kemudian dalam PP nomor 58 tahun 2005 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah sebagai salah satu peraturan pelaksana dari UU nomor 32 tahun 2004, di pasal 4 ayat ( 1 ) bahkan lebih luas dan tegas lagi, yang mensyaratkan agar keuangan daerah harus dikelola secara tertib, taat pada peraturan perundang-undangan, efisien, ekonomis, efektif, transparan, dan bertanggung jawab dengan memperhatikan asas keadilan, kepatutan, dan manfaat untuk masyarakat. Konferensi tingkat tinggi ( KTT ) Millenium Perserikatan Bangsa- Bangsa ( PBB ) bulan September tahun 2000 yang dihadiri 189 negara anggota ( termasuk Indonesia ) menyepakati dan mengadopsi tujuan pembangunan millenium atau Millenium Development Goal’s ( MDG’s ) , yaitu: 1 ) Pemberantasan kemiskinan dan kelaparan; 2 ) Meningkatkan pendidikan dasar; 3 ) Promosi kesetaraan gender dan pemberdayaan perempuan; 4 ) Penurunan angka kematian anak, Meningkatkan kesehatan ibu; 5 ) Memerangi HIV/AIDS, malaria dan penyakit lainnya; 6 ) Pengelolaan lingkungan hidup yang berkelanjutan; 7 ) dan Mengembangkan kemitraan global untuk pembangunan ( Adam dan Bevan, 2005 ) . Pemerintah Indonesia sendiri telah menyepakati International Covenant on Economic, Social, and Cultural Rights ( ICESCR ) pada 23 Febreuari 2006 yang selanjutnya menjelma menjadi Undang-Undang Republik Indonesia nomor 11 tahun 2005 tentang Ratifikasi Kovenan Hak Ekonomi, Sosial dan Budaya. Artinya, pemerintah menjamin pemenuhan hak dasar untuk warganya, sehingga kalau ada kemiskinan berarti pemerintah melanggar hak asasi manusia yang disepakati dalam covenant tersebut ( Cahyo dan Hery, 2008 ) . Komitmen pembangunan melalui kesepakatan MDG’s baru merupakan dasar upaya nyata dari prioritas yang terfokus, terukur, sinergis dan berkelanjutan. Pelaksanaan pembangunan yang sejati tetap berkomitmen untuk menurunkan tingkat kemiskinan secara menyeluruh, bukan hanya sebagian saja, dan pencapaian dengan waktu yang lebih cepat ( Suhendra at al., 2007 ) . Nkoana ( 2008: 1 ) mengungkapkan: “Political will and commitment play an important role at the early stage of the reform and during the implementation to mobilise government departments to implement performance budgeting”. Di tingkat daerah, kebijakan pembangunan kota Madiun lebih diarahkan untuk mewujudkan visi kota Madiun sebagaimana yang tercantum dalam rencana stratejik ( renstra ) kota Madiun Tahun 2004-2009 ialah Terwujudnya kota Madiun sebagai sentra perdagangan, jasa dan pendidikan menuju masyarakat berdaya dan sejahtera dalam suasana tertib dan aman. Khusus masalah pengentasan kemiskinan di kota Madiun, kebijakan penanganan kemiskinan didasarkan pada Peraturan Daerah Kota Madiun nomor 12 tahun 2003 tentang Rencana Induk Pemberdayaan Masyarakat Dalam Mengatasi Kemiskinan Tahun 2003 – 2012. Selanjutnya dijelaskan bahwa sasaran akhirnya adalah meningkatnya kesejahteraan keluarga miskin yang disertai peningkatan kualitas sumber daya manusia, khususnya dalam berusaha dan pemanfaatan potensi sumber daya alam serta kepedulian pelestarian lingkungan. Namun demikian, berdasarkan studi literatur yang dilakukan oleh peneliti, perhatian pemerintah untuk mengalokasikan anggaran untuk masyarakat masih rendah. Dari total anggaran yang direncanakan, sebagian besar dana anggaran tersebut masih dinikmati oleh birokrasi. Untuk anggaran SKPD yang diteliti pada tahun 2007, 82,10% merupakan anggaran untuk belanja tidak langsung seperti pembayaran gaji, hanya 17,90% dari total anggaran yang dialokasikan untuk belanja langsung ( Rahayu at. al, 2007 ) . Menurut hasil penelitian Bandung Institute for Governance Study, sekitar 90% dana APBD kota Bandung juga dinikmati oleh birokrasi. Demikian juga yang terjadi di kota Bandar Lampung ( Marcelina, 2007 ) . Kondisi ini juga berlaku di Kota dan Kabupaten lain di Indonesia ( Indrayana dalam Bastian, 2006b: 22 ) . Menurut kajian Aliansi CSO yang disponsori oleh LGSP ( 2007 ) hanya sekitar 20% dari APBD kota Madiun diaplikasikan untuk program pembangunan yang langsung menyentuh kepada rakyat. Di sisi lain terdapat peningkatan APBD kota Madiun dari tahun ke tahun. Menurut BPS Kota Madiun terdapat peningkatan angka kemiskinan di kota Madiun. Angka kemiskinan terakhir menurut BPS Kota Madiun tahun 2006 sebesar 25.060 atau jumlah penduduk miskin sebesar 12,74%. Sedangkan jumlah perempuan dalam angkatan kerja sebanyak 43%, kontribusi perempuan dalam pendapatan hanya 31%. Rata-rata upah perempuan di sektor non pertanian Rp 222.819,- jauh di bawah upah rata-rata laki-laki Rp 397.644,- dalam pengambilan kebijakan, partisipasi perempuan di parlemen 0% jauh di bawah rata-rata angka propinsi 11% ( makalah lokakarya LGSP Madiun, 6-8 Maret 2007 ) . Perhatian pemerintah untuk mengalokasikan anggaran untuk masyarakat masih rendah. Hal ini ditandai dari jumlah alokasi pada program penanganan kemiskinan dan pelayanan hak dasar ( pendidikan dan kesehatan ) yang minim serta pengalokasian dalam bentuk kegiatan-kegiatan yang tidak fokus. ( Lakpesdam Quarterly Narrative Report, 2006; Marcelina, 2007 ) . Dari total anggaran yang direncanakan, sebagian besar dana anggaran tersebut masih dinikmati oleh birokrasi. Untuk anggaran SKPD yang diteliti pada tahun 2007, 82,10% merupakan anggaran untuk belanja tidak langsung seperti pembayaran gaji, hanya 17,90% dari total anggaran yang dialokasikan untuk belanja langsung ( Rahayu at a.l, 2007 ) . Menurut hasil penelitian Bandung Institute for Governance Study, sekitar 90% dana APBD kota Bandung juga dinikmati oleh birokrasi. Lutfieka ( 2001 ) meneliti tentang evaluasi proses penyusunan dan pengalokasian anggaran belanja Kabupaten Aceh Tenggara. Hasil penelitiannya menyimpulkan bahwa kebijakan penyusunan APBD di Kabupaten Aceh Tenggara belum berdasarkan kepentingan masyarakat, hal ini terbukti peran DPRD dan masyarakat belum terlibat secara aktif dan berpartisipasi secara maksimal dalam perencanaan penyusunan APBD. Proses penyusunan APBD masih didominasi oleh pihak eksekutif dalam menentukan skala prioritas dan plafon anggaran. Bryant dan White dalam Hesel Nogi ( 2007: 93 ) mengemukakan bahwa kebanyakan kritikus mengemukakan bahwa rencana-rencana lima tahun sudah menjadi mode, formalitas, dan bahkan ritualitas, dan serta sedikit atau malah tidak ada akibatnya sama sekali terhadap keputusan sehari-hari. Rencana-rencana itu dtumpuk saja menjadi satu rak, dan keputusan sehari- haripun terus berjalan sehingga mempertipis kemungkinan pencapaian tujuan-tujuan yang dinyatakan dengan indah dalam rancangan-rancangan komprehensif.” Penerapan performance budgeting dalam proses penyusunan anggaran belum berjalan sebagaimana yang diinginkan. Perubahan kebijakan hanya diikuti oleh daerah pada tingkat perubahan teknis dan format, namun perubahan paradigma belum banyak terjadi. Dominasi pembangunan fisik dan alokasi anggaran yang lebih banyak dinikmati oleh kalangan birokrasi, menunjukkan bahwa fokus dan alokasi dana pembangunan masih harus terus diperbaiki. ( Rahayu at al., 2007 ) Sebagaimana dijelaskan di atas, penelitian yang berkaitan dengan pengelolaan kinerja pengelolaan keuangan daerah atau analisis anggaran secara umum telah banyak dilakukan oleh peneliti-peneliti sebelumnya. Namun penelitian Analisis Kinerja dan Keberpihakan APBD untuk Rakyat dengan studi kasus di Kota Madiun, sepengetahuan peneliti belum pernah dilakukan sebelumnya. Kajian sebelumnya hanya bersifat parsial, yaitu berkisar pada proses penyusunan APBD saja, analisis rasio keuangan Pemerintah Daerah saja, atau proporsionalitas alokasi APBD saja. Berdasarkan penelitian terdahulu dapat disimpulkan bahwa mayoritas kemampuan keuangan daerah di Indonesia masih menggantungkan pada pemerintah pusat, artinya kemampuan menghasilkan PAD masih lemah ( kurang lebih 14%) . Studi kasus di kabupaten dan kota di Jawa Timur menunjukkan bahwa sektor kesehatan penyumbang paling besar PAD di mana pembayar retribusinya sebagian besar adalah masyarakat berpenghasilan menengah ke bawah. Selanjutnya, dalam alokasi APBD sebagian besar juga masih didominasi untuk belanja tidak langsung sebesar kurang lebih 80% dan yang dialokasikan untuk belanja langsung ( publik atau rakyat ) hanya sebesar kurang lebih 20%. Keberpihakan pemerintah daerah berupa anggaran untuk rakyat juga masih rendah. Hal ini ditandai dari jumlah alokasi pada program penanganan kemiskinan dan pelayanan hak dasar ( pendidikan dan kesehatan ) yang minim serta pengalokasian dalam bentuk kegiatan-kegiatan yang tidak fokus. Peneliti sangat tertarik untuk meneliti sejauh mana kinerja dan keberpihakan APBD untuk rakyat di kota Madiun dengan cara melakukan analisis rasio keuangan daerah, analisis sisi perencanaan pembangunan daerah, dan analisis proporsi alokasi APBD khususnya pada sektor-sektor yang menjadi prioritas pembangunan daerah kota Madiun. Selanjutnya peneliti akan mencoba menyimpulkan bagaimana konsistensi pemerintah kota Madiun dalam melaksakan visi - misi daerah sesuai dengan renstra ( RPJMD ) kota Madiun tahun 2004-2009. Sedangkan data APBD realisasi sebagai bahan analisis yang dipakai adalah tahun 2004-2008, karena kesulitan penulis mengakses data APBD realisasi kota Madiun tahun 2009 dan mengingat periode jabatan walikota pada tahun 2004-2008. Perlu penulis sampaikan bahwa sampai dengan penelitian ini diselesaiakan ( Juni 2010 ) , APBD realisasi kota Madiun tahun 2009 masih diaudit oleh BPK